Bartosz Różanek (Bartek)
Dodano: 2020-09-29 08:24:58

Między wolnością a nadzorem – walka o samorządność adwokatury w okresie II Rzeczypospolitej

0001-01-01 - 1939-09-01

Profesja adwokata, nie bez przyczyny, jest często uważana za zawód zaufania publicznego. Adwokat to osoba, która znajduje się na styku państwa i obywatela. Z jednej strony ma on działać w granicach prawa, które ustanawiają poszczególne ograny państwowe, z drugiej zaś ma bronić obywatela przed nadmierną represyjnością ze strony państwa, bądź przed innym obywatelem, z którym jest w sporze o charakterze cywilnym czy karnym.

Z powyższych względów uregulowanie zawodu adwokata i jego działalności w strukturach państwa i społeczeństwa nigdy nie była rzeczą łatwą. W poniższym artykule chciałbym pokazać ewolucję kształtowania się samorządu adwokackiego w II Rzeczypospolitej przez pryzmat ingerencji państwa w budowanie samorządu grupy zawodowej.

Adwokat, z łaciny advocatus ad advocare, oznacza wzywać o pomoc. Jest on przedstawicielem jednego z zawodów prawniczych. W przeciwieństwie do sędziego czy prokuratora ma on świadczyć pomoc prawną, która w szczególności ma polegać na udzielaniu porad prawnych, sporządzaniu opinii prawnych, opracowywaniu projektów aktów prawnych i występowaniu w imieniu swojego klienta przed sądami i urzędami.

Zawód adwokata pojawił się już w Cesarstwie Rzymskim. Wówczas wyróżniono dwie grupy osób parających się tym zawodem, advocati, skąd wzięła się dzisiejsza nazwa, którzy byli doradcami prawnymi oraz procuratores, którzy poza udzielaniem porad prawnych występowali przed sądami. Już w starożytności wykształciły się korporacje adwokackie. Studia prawnicze kończono w specjalnie powołanych do tego celu szkołach. Najważniejsze z nich znajdowały się w Konstantynopolu, Atenach i Aleksandrii. Powstanie i rozwój zawodu adwokata w starożytnym Rzymie nie powinno dziwić zwłaszcza ze względu na ważną rolę jaką spełniało rozwinięte, jak na ówczesne czasy, prawo rzymskie.

Rola i pozycja adwokatury w kolejnych wiekach zależała od rozwoju prawa i jego uniezależnienia od Kościoła. Tam gdzie rozwijało się świeckie prawo, tam pozycja adwokatów rosła. W okresie średniowiecza taka sytuacja miała miejsce w Anglii, gdzie rozwinął się system common law, przeniesiony później na grunt amerykański.

Za początki adwokatury na ziemiach polskich uważa się rok 1016, kiedy to Bolesław Chrobry ustanowił pełnomocników dla wdów i sierot żołnierzy, którzy zginęli w bojach o Saksonię. Pierwszą próbę uregulowania zawodu adwokata podjął Kazimierz Wielki w Statutach wiślickich z 1347 roku. Następne regulacje przyniosły Statuty nieszawskie i kolejne konstytucje wydawane już podczas obrad sejmów walnych. Jednak w okresie I Rzeczypospolitej polska adwokatura nie wyodrębniła samorządu. Była powiązana z sądami, choć uniezależniona od władcy. Dostęp do niej posiadali przede wszystkim członkowie stanu szlacheckiego. Ogólnie nie cieszyli się dobrą sławą.

Rozwój adwokatury na świecie, ale również na ziemiach polskich nastąpił w XIX wieku. Z racji podziału I Rzeczypospolitej na zabory i włączenie poszczególnych ziem w „krwioobieg prawny” Rosji, Prus, czy Austrii, to zawód adwokata inaczej ewoluował w każdym z tych państw.

Reforma państwa austriackiego i jego przekształcenie w państwo austrowęgierskie spowodowało, że tereny Galicji zyskały w drugiej połowie XIX wieku szeroką autonomię. Ordynacja z 1868 roku była oparta na działalności autonomicznych względem siebie izb adwokackich. Została ona uzupełniona statutem dyscyplinarnym, który regulował ustrój adwokackich sądów dyscyplinarnych oraz zasady postępowania dyscyplinarnego. Nowy ustrój adwokatury realizował dwie podstawowe zasady, oparcie palestry na samorządzie zawodowym z szerokim zakresem uprawnień oraz przyznanie temu samorządowi szerokiej autonomii.  Działalność każdej z izb opierała się o następujące organy: walne zgromadzenie, wydział i radę dyscyplinarną. Cechą charakterystyczną był brak nadrzędnej instytucji, która wiązałaby wszystkie izby adwokackie ze sobą. Tak ukształtowana adwokatura w zaborze austriackim spowodowała, że z chwilą odzyskania przez Polski niepodległości nie istniała konieczność i potrzeba zmiany obowiązującego na terenach Galicji stanu prawnego.

Inny system organizujący działalność palestry występował w zjednoczonych Niemczech. Nowa ordynacja adwokacja uchwalona w 1878 roku została oparta o zasadę wolnej adwokatury, która jednak bardzo mocno odbiegała od jej autonomii i samorządności zawodowej. Adwokatura została w ścisły sposób powiązana z sądownictwem. Namiastką samorządu zawodowego były istniejące w sądach apelacyjnych izby adwokackie, które poza wykonywaniem czynności sądownictwa dyscyplinarnego nie posiadały większych uprawnień. Organem uchwałodawczym i wykonawczym izby był zarząd liczący od dziewięciu do piętnastu adwokatów. Nadzór nad działalnością izby sprawował prezes sądu apelacyjnego, który rozpatrywał również zażalenia od uchwał zarządu. Z kolei apelacje od wyroków dyscyplinarnych rozstrzygał Najwyższy Trybunał Dyscyplinarny ds. Adwokackich przy Sądzie Rzeszy. Powyższe ograniczenia pokazują jak duże ograniczenia posiadali polscy adwokacki praktykujący w Rzeszy Niemieckiej. Z jednej strony wykonywanie zawodu adwokata było obostrzone szeregiem ograniczeń i zakazów, a z drugiej strony na przełomie XIX i XX wieku przybrała na sile akcja germanizacyjna. Sytuacja diametralnie zmieniła się po II wojnie światowej, kiedy po dwóch obszernych nowelizacjach ówczesnego prawa obwiązującego na ziemiach byłego zaboru pruskiego poluźniono wcześniejsze rygory, choć nadal adwokatura jako grupa zawodowa podlegała sądom apelacyjnym. Jednak mimo tych ograniczeń wydziały poszczególnych izb adwokackich wykazały się dużą aktywnością zarówno na polu podmiotowym jak i przedmiotowym.

Na ziemiach Królestwa Polskiego do 1876 roku funkcjonowało prawo ustanowione jeszcze przez Napoleona w Księstwie Warszawskim. Adwokaci mieli status obrońców publicznych i posiadali z nominacji. Jednak reforma przeprowadzona przez władze rosyjskie, która ujednolicała prawo w całym kraju spowodowała związanie członków palestry z sądami. Nie powołano rad adwokackich, a ich uprawnienia przekazano sądom okręgowym. Należy podkreślić, że na terenie zaboru rosyjskiego, zwłaszcza od 1876 roku adwokatura w zasadzie nie posiadała żadnej legalnej możliwości organizowania się w stowarzyszenia. Ową pustkę instytucjonalną zastąpiły grupy i związki nieformalne, które znajdowały się poza oficjalnym obiegiem. Specyficzna sytuacja adwokatów działających na obszarze byłego Królestwa Polskiego spowodowała, że w momencie opuszczenia przez wojska rosyjskie tych ziem w 1915 roku przedstawiciele palestry rozpoczęli szeroko zakrojone prace nad stworzeniem ustawy gwarantującej adwokaturze szeroki zakres samorządności. Ostateczny tekst projektu regulującego przyszły ustrój adwokatury polskiej nazwany Statutem Palestry Królestwa Polskiego przyjęto w styczniu 1917 roku. Zawarte tam zasady stanowiły oryginalne rozwiązanie, choć były pod wpływem prawa rosyjskiego, przede wszystkim w zakresie terytorialnego podziału izb adwokackich. Każda z nich obejmowała swym zasięgiem odrębny obwód sądowy. Poszczególne izby tworzyli nie tylko adwokaci, ale również aplikanci adwokaccy. Organami każdej izby było walne zgromadzenie oraz rada adwokacka. Prerogatywą pierwszego z nich było dokonywanie wyborów do organów samorządu oraz prawo rozpatrywania wszelkich wniosków dotyczących lokalnej palestry. Rada natomiast była przedstawicielką interesów miejscowego samorządu, jak również pełniła rolę sądu dyscyplinarnego. Centralny organ w strukturze samorządu adwokackiego stanowiła Naczelna Rada Adwokacka. Jej podstawowym obowiązkiem było rozpatrywanie apelacji od wyroków dyscyplinarnych i rewizji od uchwał samorządu lokalnego. Pracami nad nowym ustrojem adwokatury niezależnie od działań podjętych przez członków samej palestry zajął się również Departament Sprawiedliwości Tymczasowej Rady Stanu. Podstawą projektu rządowego stał się już ukończony Statut Palestry przygotowany przez adwokaturę warszawską, który przyjęto po niewielkich poprawkach. Stał się on obowiązującym prawem 1 styczna 1919 roku na mocy dekretu Naczelnika Państwa z 24 grudnia 1918 roku. Naczelną zasadą przyjętą w Statucie Tymczasowym było zorganizowanie adwokatury na zasadach szerokiego samorządu zawodowego. Samorząd adwokacki stał się partnerem niezawisłego sądownictwa. Był oparty o własne organy pochodzące z wyboru. Zniknęła zasada nominowania adwokatów przez władze państwowe. Jednocześnie adwokatom zakazano łączenia zawodu z pełnieniem stanowisk w urzędach państwowych. Docelowo Statut miał funkcjonować na terenie całego kraju, jednak ostatecznie obwiązywał na terenach byłego zaboru rosyjskiego.

Powyższe rozwiązania wskazują jak różne przepisy obwiązywały w stosunku do adwokatury na terenie każdego z byłych zaborów. Mając świadomość odrębności w różnych obszarach prawa, również w kwestii uregulowania statusu palestry, jak tylko to stało się możliwe odpowiednie gremia zajęły się ich regulowaniem. W przypadku tworzenia nowych przepisów dotyczących palestry aktywną rolę odgrywały wszystkie związki adwokackie na czele ze Związkiem Adwokatów Polskich. Prace toczyły się w Komisji Kodyfikacyjnej pracującej jako jedna z komisji sejmowych. Członkowie tego gremium pozostawali w ścisłym kontakcie z przedstawicielami Ministerstwa Sprawiedliwości oraz środowiska adwokackiego. Przyjęto zasadę, że to środowisko adwokackie samo ma wypracować określone zasady organizacji i funkcjonowania swojej korporacji.

Projekt, który zyskał poparcie środowiska prawniczego został przygotowany i opracowany w 1922 roku przez Komisję Prawniczą, na której czele stanął Adolf Suligowski. Najważniejsze propozycje, które przygotował zespół Suligowskiego, wprowadzały jednostopniowy samorząd adwokacki oparty wyłącznie na organach izb adwokackich. Izby miały obejmować zarówno adwokatów jak i aplikantów adwokackich. Organami każdej z nich miało być walne zgromadzenie i rady adwokackie. Sądownictwo dyscyplinarnie miało mieć charakter dwuinstancyjny, pierwsza instancja umiejscowiona była przy Radzie Adwokackiej, a druga przy Senacie ustanowionym przy Sądzie Najwyższym. Zmodyfikowany projekt Suligowskiego przedstawił Antoni Matakiewicz. Jego koncepcja przewidywała powołanie jednego centralnego organu adwokackiego, który autor nazwał Zjazdem Delegatów Rad Adwokackich.

Ostateczny projekt Komisji Kodyfikacyjnej powstał w 1928 roku. Adwokatura otrzymała dwustopniowy ustrój samorządowy oparty o izby adwokackie i Naczelną Radę Adwokacką. NRA składała się z Prezesa, zastępcy, trzynastu członków oraz walnego zgromadzenia jej przedstawicieli. Wszystkie sprawy miały być rozpatrywane przez organy samorządu adwokackiego. Projekt wprowadzał dwuinstancyjność sądownictwa dyscyplinarnego. Pierwszą instancją był sąd danej izby adwokackiej, natomiast drugą Wyższy Sąd Dyscyplinarny w Warszawie. Nadzór państwowy w sposób bardzo ograniczony miał wykonywać minister sprawiedliwości. Projekt w całości nawiązywał do Statutu Tymczasowego Palestry Państwa Polskiego, który obowiązywał już na obszarze byłego zaboru rosyjskiego. Opierał się na zasadzie samorządności, gwarantował adwokaturze wolność i niezależność oraz umożliwiał realizację wszystkich zadań.

Jednak dość niespodziewanie pojawił się projekt ministerialny, który szedł w zupełnie innym kierunku niż propozycja Komisji Kodyfikacyjnej. Przedstawiciele rządowi zaproponowali szereg dość zaskakujących pomysłów. Likwidowano Naczelną Radę Adwokacką na rzecz corocznych konferencji przedstawicieli izb adwokackich. Adwokatura miała stanowić jednostkę samorządu zawodowego bez dookreślenia czym ta jednostka jest. Pozbawiono przedstawicieli palestry prawa do obrony interesów adwokatury i wydawania opinii na temat poszczególnych aktów prawnych. Izby adwokackie miały działać przy sądach apelacyjnych. Organami izb miały być walne zgromadzenie, rada adwokacka i sąd dyscyplinarny, przy czym to do sądów apelacyjnych oddano odwołania od postanowień wyroków dyscyplinarnych. Nadzór na adwokaturą mały sprawować sądy i minister sprawiedliwości. Ów projekt służył podporządkowaniu palestry organom władzy i osłabiał jej korporacyjność.

Ostatecznie nowe prawo o adwokaturze weszło w życie 7 października 1932 roku mocą Rozporządzenia Prezydenta RP, który dzięki noweli sierpniowej Konstytucji marcowej z 1926 zyskał prawo uchwalania ustaw mocą ustanawiania rozporządzeń. W ujednoliconym prawie zachowano dwustopniowy charakter samorządu adwokackiego na Naczelną Radę Adwokacką i samorządne izby adwokackie. Poszczególne izby miały siedziby w okręgach jednego sądu apelacyjnego. Organami izb adwokackich były zgromadzenie, rada adwokacka i sąd dyscyplinarny. Naczelna Rada Adwokacka stała się reprezentantem całej palestry. Składała się z delegatów wszystkich izb. Jednak jej kompetencje zostały ograniczone na rzecz ministra sprawiedliwości.

Prawo z 1932 roku, mimo jego kompromisowej formy, nadal nie zadawalało środowiska adwokackiego. Z tego względu w wyniku dalszych konsultacji podjęto prace nad nową ustawą o adwokaturze, którą uchwalono 4 maja 1938 roku jako Prawo o ustroju adwokatury. Najważniejszym organem pozostawała Naczelna Rada Adwokacka. Rada zyskała możliwość opiniowania poszczególnych projektów prawnych. Otrzymała również prawo uchwalania regulaminów walnych zgromadzeń i sądów dyscyplinarnych poszczególnych izb adwokackich. Poza tym NRA powołała pierwsze okręgowe rady adwokackie i sądy dyscyplinarne. Owe prawo jeszcze bardziej uzależniało palestrę od organów państwowych, gdyż najważniejszą rolę zaczęła odgrywać właśnie Naczelna Rada Adwokacka, której zmieniła się formuła wyboru, 12 członków powoływał Prezydent Rzeczypospolitej, po trzech każda izba adwokacka, a sześciu członkowie Rady Naczelnej powołanej wcześniej przez Prezydenta i izby.

W powyższym artykule chciałem pokazać proces kształtowania się samorządu adwokackiego w II Rzeczypospolitej. Dzięki prześledzeniu owego procesu można zobaczyć zmagania społeczeństwa, w tym przypadku jego fragmentu, jakim jest środowisko adwokatów z władzą na obszarze prawa, jego modyfikacji i zmian.

 

BIBLIOGRAFIA

Kotliński T. J., Samorząd adwokacki w Drugiej Rzeczypospolitej, Warszawa 2008.

Materniak – Pawłowska M., Adwokatura II Rzeczypospolitej – zagadnienia prawno – ustrojowe, Poznań 2009.

Redzik A., Kotliński T. J., Historia adwokatury, Warszawa 2018.

Redzik A., Zarys historii samorządu adwokackiego w Polsce, Warszawa 2010.

Komentarze

securimage